PROTECTION
SOCIALE ET CRISE
INTRODUCTION
Les pays occidentaux ont connu après 1945 une croissance exceptionnelle par son intensité et sa durée plus encore que par sa régularité.
Les raisons de cette formidable croissance tiennent au fait qu'il existait à l'époque, dans ces pays, de fortes potentialités de développement tant du côté de l'offre (les ressources naturelles, le progrès technique, la main d'oeuvre) que du côté de la demande (la population, la reconstruction, les débouchés extérieurs).
Ces potentialités permettaient une formadable accumulation productive (mise en oeuvre d'investissements massifs avec des gains de productivité exceptionnels et une croissance simultanée des profits et des salaires).
Parallèlement à cette trés forte croissance économique, on va observer un essor prodigieux des systèmes de protection sociale.
Il est vrai qu'en tirant profit de la "grande croissance", on a pu construire l'édifice exceptionnel de "l'Etat protecteur", mieux de "l'Etat providence", avec, dans la lignée keynésienne, la correspondance globale entre les impératifs de la croissance économique et les exigences d'une plus grande équité sociale.
La crise des années 70, remet en cause l'intensité, la durée et la régularité de cette croissance.
Pourquoi désormais dans nos pays une croissance faible et heurtée ?
Il semble bien que l'explication de cette "grande crise" tienne à l'essoufflement, sinon à l'épuisement, des formidables potentialités de croissance de l'après-guerre.
Cet état de fait entrainant l'impossibilité de poursuivre la formidable accumulation productive antérieure : nous sommes dans une situation de maturation de l'accumulation, sapant la rentabilité du capital, réduisant les opportunités d'investissements privés rentables.
Et là encore, parallèlement à cette crise économique, s'est développée une crise de la protection sociale, une crise de "l'Etat providence".
Il est sûr que les pays les plus industrialisés et les plus riches connaissent depuis une quinzaine d'années, de manière indépendante, progressive et simultanée une crise de leur système de protection sociale.
Cette crise touche toutes les branches de la protection sociale et concerne plus spécialement les dépenses de santé, les pensions de vieillesse et les allocations de chômage.
La gravité de la crise globale résulte de l'effet cumulatif de ces crises sectorielles. En effet celles-ci ne se succèdent pas, mais s'additionnent et s'alimentent réciproquement.
C'est le cas de la France qui connaît depuis des années un déficit très conséquent du régime général de sécurité sociale.
D'où la nécessité de politiques tendant à assurer l'équilibre financier de la Sécurité sociale par une augmentation des ressources et une diminution des dépenses.
On voit donc que le parallélisme croissance économique / croissance des systèmes de protecion sociale, relayé par le parallélisme crise économique/ crise des systèmes de protection sociale, pose pleinement le problème des rapports entre protection sociale et crise.
Pour les uns, la crise est cause des difficultés que connaît la protection sociale ; pour les autres c'est à l'inverse la protection sociale qui est cause de la crise économique.
Essayons de reprendre successivement ces deux interrogations qui sont au cœur du débat sur l'avenir économique et social des pays industrialisés.
Ière Partie : la protection sociale est-elle victime de la crise économique ?
Il semble bien que la crise de la protection sociale soit assurément la conséquence de la crise économique : tout le monde s'accorde en effet à reconnaître que le ralentissement économique, la montée du chômage ont pesé sur l'équilibre financier des comptes de la protection sociale, la crise économique réduisant la progression des ressources de la protection sociale et augmentant les dépenses sociales.
Mais la crise de la protection sociale n'est pas exclusivement le résultat de la crise économique : si la reprise économique vient alléger en effet les problèmes financiers de la protection sociale, elle n'est pas pour autant suffisante pour garantir un retour à l'équilibre financier, et pour assurer une adaptation du système de protection aux nouvelles exigences sociales.
1. La crise économique, comme facteur de déséquilibre financier de la protection sociale.
Il est certain que la crise financière de la protection sociale est directement issue de la crise économique, cette crise financière de la protection sociale étant en effet, en quelque sorte le revers social de la crise économique.
La croissance économique des "bonnes années" de l'après-guerre, avec des taux de 4 à 6 %, permettait d'augmenter simultanément des rémunérations, les dépenses publiques et les prestations sociales.
Avec les années 70, nos économies occidentales sont entrées dans une "grande crise" dont la stagnation de l'investissement productif, la montée du chômage, l'exacerbation de la guerre économique et le développement de l'endettement interne et externe sont les symptômes les plus prononcés.
On perçoit bien dans ces conditions que la coexistence d'impératifs économiques de plus en plus forts, avec notamment la nécessité d'être compétitif sur les marchés mondiaux, et d'exigences sociales de plus en plus pressantes, avec le développement du chômage, de la nouvelle pauvreté, ne pouvait qu' accentuer les problèmes financiers de la protection sociale qui se trouve en quelque sorte désormais "prise en tenaille" .
En effet, le ralentissement économique que nos pays - la France en particulier, ont connu depuis 1974 et qui s'est fortement accentué dans l'hexagone après le 2ème choc pétrolier (les taux de croissance du PIB en volume deviennent en France en 1984 et 1985 - 1,3 % et 1,1 % respectivement - plus faibles que ceux de nos principaux partenaires) va freiner le rendement des impôts et des cotisations.
Ce ralentissement s'est en outre accompagné d'une forte poussée du chômage : celui-ci a plus que triplé en France depuis 1974 passant d'un taux de 2,8 % à 10,1 % en 1985.
Or ce chômage est doublement préoccupant puisqu'il pèse à la fois sur les recettes, où il représente un manque à gagner, et sur les dépenses, où il génère des charges d'indemnisations.
Il génére également certains frais sociaux liés notammant à la mise en œuvre de l'abaissement de l'âge de la retraite, aux mécanismes des retraites anticipées et aux mesures de lutte contre la pauvreté des chômeurs de longue durée, ceux qui n'ont plus droit au béléfice de l'indemnisation .
Tableau
n° 1 : La crise financière de la
protection sociale comme conséquence de la crise économique
Essayons de mieux montrer encore comment le ralentissement économique et la montée du chômage ont pesé en France sur l'équilibre financier des comptes de la protection sociale, en provoquant tant une diminution des recettes qu'une augmentation des dépenses de la protection sociale.
a) La diminution des recettes de la protection sociale entraînée par la crise économique.
Il est difficile d'évaluer l'impact du ralentissement économique au niveau des recettes des organismes de la protection sociale.
En effet, des mesures de relèvement des taux des prélèvement et de déplafonnement des cotisations ont été régulièrement prises depuis le milieu des années 70 pour rétablir l'équilibre des comptes de sorte que les déficits a posteriori n'apparaissent pas.
Mais on sait aussi que, dans ces mesures, les déficits spontanés seraient passés de 4,8 milliards de francs en 1975 à 86,8 milliards de francs en 1981.
Les soldes constatés ont été positifs à l'exception de 1981 pour l'ensemble des régimes et de 1975, 1978, 1981 et 1982 pour le seul régime général (cf. tableau n° 2). À partir de 1986, le solde reste négatif, avec un déficit chronique du régime général et un poids croissant de l'assurance vieillesse.
Tableau
n°2 : Evolution du solde des différents risques du régime général de la
Sécurité sociale (en milliards de francs)
|
|
1981 |
1982 |
1983 |
1984 |
|
Assurance maladie (dont accidents travail) |
-2,1 |
+ 5,4 |
+13,0 |
+ 7,5 |
|
Allocations familiales |
-3,1 |
-12,0 |
+ 6,9 |
+ 10,8 |
|
Assurance vieillesse |
-0,7 |
- 1,1 |
+ 8,8 |
- 1,6 |
|
Total |
-6,6 |
- 7,7 |
+11,1 |
+ 16,6 |
|
|
1985 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
|
Assurance maladie |
+ 13,8 |
- 7,6 |
+ 4,6 |
+ 1,8 |
- 2,5 |
- 10,7 |
- 1,2 |
|
Accidents travail (CNAM) |
+ 1,4 |
+ 2,5 |
+ 3,2 |
+ 3,6 |
+ 3,3 |
+ 3,6 |
+ 0,7 |
|
Allocations familiales |
+ 6,1 |
+ 0,7 |
+ 1,0 |
+ 4,4 |
+ 3,5 |
+ 5,0 |
+ 5,6 |
|
Assurance vieillesse |
- 7,9 |
- 15,6 |
- 10,3 |
- 17,1 |
- 4,6 |
- 6,9 |
- 18,7 |
|
Total |
+ 13,4 |
- 20,0 |
- 1,4 |
- 7,3 |
- 0,3 |
- 8,9 |
- 13,6 |
On se souvient aussi que des déficits prévisionnels importants ont été annoncés pour 1986 et 1987, avant les mesures de redressement, du fait des déficits des branches santé et surtout vieillesse.
Il est de même difficile de chiffrer de manière précise le manque à gagner que représente la montée du chômage .
Certaines estimations indiquent cependant que 100 000 chômeurs représentent un manque à gagner supérieur à 3 milliards de francs.
Sur la base d'environ 2 500 000 chômeurs, le manque à gagner serait de l'ordre de 75 milliards de francs.
Ce qui est plus sûr, c'est que pour satisfaire les besoins croissants de financement des organismes de la protection sociale, il a fallu - on l'a perçu - augmenter le taux de prélèvements obligatoires (cf. tableau n°3)
Tableau
n°3 : Evolution du pourcentage des prélèvements obligatoires dans le PIB :
France 1965-1985
|
|
1965 |
1970 |
1975 |
1980 |
1981 |
1982 |
1984 |
1985 |
|
Impôts |
23,0 |
22,7 |
22,1 |
24,3 |
24,6 |
25,0 |
25,7 |
25,7 |
|
Cotisat. Soc. |
11,9 |
12,9 |
15,3 |
18,4 |
18,3 |
18,8 |
19,8 |
19,9 |
|
Total des prélèvements |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
obligatoires |
34,9 |
35,6 |
37,4 |
42,7 |
42,9 |
43,8 |
45,5 |
45,6 |
Source : rapport sur les comptes de la Nation. Statistiques de recettes publiques des pays membres de l'OCDE
On voit que la part des prélèvements obligatoires dans le PIB est passée de 35 % à 45,6 % entre 1965 et 1985 et que celle des seules cotisations sociales a cru dans le même temps de 11,9 % à 19,9 % du PIB.
On observe également que l'augmentation ne s'est cependant pas faite au même rythme: depuis le début des années 1980, il apparaît que les cotisations sociales augmentent plus vie que les impôts ; au sein des cotisations sociales, les cotisations patronales augmentent moins vite que les cotisations des salariés et des non salariés.
Bien entendu, ce phénomène d'accroissement des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations) n'est pas spécifique à la France.
La comparaison avec les pays de la CEE et ceux de l'OCDE révèle (sur l'année 84) :
- que le taux de prélèvements obligatoires est en France supérieur de 2,5 points à la moyenne des pays de la CEE (45,5 en France contre 41,93 dans la CEE) et est très supérieur à celui des membres de l'OCDE (45,5 contre 37,1 pour l'OCDE et le Japon et les USA ayant pour leur part un taux de prélèvement inférieur à 30 %).
- que cet écart est encore plus important au niveau des seules cotisations sociales : la part des cotisations sociales dans le PIB était de 19,1 % en France en 1984 contre 12,05 dans les pays de la CEE et 9,2 % dans les pays de l'OCDE.
Il est clair que cette forte pression fiscale et sociale est devenue difficilement supportable tant pour les ménages que pour les entreprises qui ont connu une progression de plus en plus faible voire une baisse de leurs revenus.
b) L'augmentation des dépenses de la protection sociale entraînée par la crise économique
On observe une forte progression des dépenses sociales en France depuis le début des années 70 (cf. tableaux n°4 et n°5)
Tableau n°4 : Evolution de la dépense de protection sociale en France
|
année |
En milliards |
En % du PIB |
|
|
de francs |
|
|
1965 |
91,5 |
18,9 |
|
1970 |
158,2 |
20,2 |
|
1974 |
276,1 |
21,6 |
|
1975 |
348,1 |
24,0 |
|
1980 |
755,0 |
27,3 |
|
1981 |
876,6 |
28,2 |
|
1982 |
1 046,5 |
29,3 |
|
1983 |
1 177,9 |
29,9 |
|
1984 |
1 298,7 |
30,3 |
|
1985 |
1 394,1 |
30,4 |
|
1990 |
2 090,7 |
27,3 |
|
1992 |
2 021,0 |
|
Sources : Les comptes de la protection sociale. Collection de l'INSEE. Rapports annuels sur les comptes de la Nation.
Tableau n° 5 : Protection sociale et revenus des ménages
en France
|
|
1965 |
1970 |
1974 |
1975 |
1980 |
1981 |
1982 |
1983 |
1985 |
|
Cotisations sociales |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
versées en % du |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
revenu primaire brut |
19,6 |
20,8 |
22,1 |
23,4 |
27,7 |
27,2 |
28,0 |
28,7 |
30,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Prestations sociales |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
reçues en % du re- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
venu primaire brut |
22,9 |
23,7 |
24,8 |
27,2 |
30,9 |
32,2 |
33,6 |
34,3 |
35,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Prestations sociales |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
reçues en % du re- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
venu disponible brut |
23,5 |
24,7 |
25,7 |
28,0 |
32,4 |
33,1 |
34,5 |
35,5 |
36,9 |
Sources : Rapport sur les comptes de la Nation (séries longues des principaux agrégats)
Les dépenses de protection sociale représentent aujourd'hui plus de 30 % du PIB (30,4 % en 1985) et 36,9 % du revenu brut disponible des ménages contre respectivement 20,2 et 23,7 % en 1970.
La France se situe désormais - année 1983 - légèrement au-dessus de la moyenne des pays de la CEE à 9 (29 % pour la France contre 27,9 % pour la CEE), ce qui n'était pas le cas en 1970 (cf. tableau n°6)
Tableau n°6 : Dépenses de protection
sociale en pourcentage du PIB dans les pays de la CEE.
|
Pays |
1970 |
1975 |
1981 |
1989 |
1990 |
|
Allemagne |
21,5 |
28,0 |
29,5 |
38,1 |
37,7 |
|
Belgique |
18,5 |
24,5 |
30,2 |
44,3 |
44,9 |
|
Danemark |
19,6 |
25,8 |
29,3 |
48,6 |
|
|
France |
19,2 |
22,9 |
27,2 |
43,8 |
43,8 |
|
Irlande |
13,2 |
19,4 |
22,0 |
|
|
|
Italie |
17,4 |
22,6 |
24,7 |
37,8 |
39,5 |
|
Luxembourg |
16,4 |
22,4 |
27,1 |
|
|
|
Pays Bas |
20,8 |
28,1 |
31,7 |
45,8 |
45,2 |
|
Royaume Uni |
15,9 |
19,5 |
23,5 |
36,7 |
36,2 |
|
Moyenne Europe |
19,3 |
24,2 |
27,1 |
|
|
|
Suède |
|
|
|
56,0 |
56,9 |
|
U.S .A |
|
|
|
29,6 |
29,9 |
|
Japon |
|
|
|
30,7 |
31,3 |
Source : Statistiques de la protection sociale Eurostat.
En fait, toute l'augmentation des dépenses sociales des années 75-85 n'est pas imputable à la crise.
Il est certain en effet que la progression des dépenses sociales s'explique d'abord par une série de raisons qui sont pour ainsi dire "interne" aux systèmes de protection sociale : amélioration du niveau de la protection, vieillissement des populations, augmentation rapide de l'offre, de la demande et des coûts des soins médicaux.
Il reste que si un certain nombre de dépenses augmentent malgré la crise (dépenses de santé, vieillesse...), sous l'effet de facteurs démogra- phiques ou socio-éducatifs, les difficultés des années 70-80 sont directement responsables de la montée des dépenses d'indemnisation de chômage et des dépenses de pré-retraites (cf. tableau n°7)
Tableau n°7 : Evolution de la structure des
prestations sociales en France par risque
|
|
1960 |
1970 |
1975 |
1982 |
1983 |
1985 |
|
Santé |
33,1 |
35,9 |
35,9 |
34,1 |
33,7 |
34 |
|
Maternité, famille |
31,0 |
21,2 |
19,0 |
14,5 |
14,2 |
13,5 |
|
Emploi |
01,2 |
02,0 |
03,9 |
09,7 |
10,4 |
10,7 |
|
Vieillesse, décès, survie |
33,7 |
39,8 |
40,5 |
41,4 |
41,5 |
41,7 |
|
Divers et ajustements |
01,0 |
01,1 |
01,1 |
00,5 |
00,2 |
00,1 |
|
Total |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
Source : Rapports sur les comptes de la Nation
On voit que ces dépenses réprésentent 10,7 % des prestations sociales en 1985 contre 2 % en 1970.
Les dépenses ont donc plus que quintuplé en 15 ans et cela en dépit de trois effets qui en ont limité récemment l'importance et la progression :
- la réduction des taux et des durées de versement des prestations de chômage imposées par les décrets de 1982 et 1984.
- la baisse du pouvoir d'achat des indemnisations du chômage par bénéficaire : le pouvoir d'achat des allocations chômage qui avait augmenté entre 1975 et 1982 a connu ensuite une baisse importante entre 82 et 84 et plus faible en 85.
- l'arrêt en 1985 des entrées directes en garantie de ressources et en contrats de solidarité qui réduit désormais le nombre des bénéficiaires de pré-retraite.
On peut dire que le coût total de cette indemnisation des chômeurs et des pré-retraités est de l'ordre de 105 milliards de francs.
Si l'on veut bien tenir compte , on l'a vu plus haut , des 75 milliards de francs de manque à gagner du côté des ressources, il semble donc que l'effet total du chômage sur l'équilibre financier de la protection sociale soit de l'ordre de 180 milliards de francs.
Encore ne s'agit-il là que du coût direct . On a fait abstrction en effet jusque-là de toutes les dépenses qu'il a fallu engager pour subvenir aux besoins des chômeurs non ou trop peu indemnisés (au titre de l'aide sociale, de la création de l'allocation de solidarité spécifique ou encore de la revalorisation de l'allocation de fin de drits).
A cela, il faut ajouter les dépenses complémentaires financées par le budget de l'Etat qu'il a fallu mettre en œuvre pour développer l'emploi, accroitre la formation professionnelle et la mobilité, aider les entreprise à se restructurer...
Mais tout cela ne signifie pas pour autant qu'une nouvelle croissance suffirait à résoudre tous les problèmes de la protection sociale.
2. La reprise économique condition nécessaire mais non suffisante à la solution des problèmes de la protection sociale.
Il est probable qu'une reprise économique aiderait grandement à surmonter les difficultés de nos systèmes de protection sociale puisque , on vient de le voir , la crise financière de la protection sociale trouve en grande partie son origine dans le ralentissement de l'activité et la progression du chômage.
Mais la reprise économique ne réglerait pas pour autant tous les problèmes financiers de la protection sociale et, plus avant, ses problèmes d'efficacité voire de légitimité.
a) les problèmes financiers de la protection sociale malgré la reprise économique
Beaucoup considèrent que, même si nous n'avions pas connu la crise économique des decennies 70-80, la crise financière de la protection sociale se serait néanmoins produite tôt ou tard, ne serait-ce que pour des raisons démographiques liées au vieillissement de la population.
Il est hautement probable que les dépenses de santé continueront à progresser sous la pression de l'évolution démographique et de facteurs socio-culturels.
Il est permis de penser qu'il en ira de même pour les dépenses de chômage, malgré la reprise économique.
◊ la progression des dépenses de vieillesse et des dépenses de santé.
En ce qui concerne tout d'abord les dépenses de la branche vieillesse, on sait que leur part a augmenté dans l'ensemble des dépenses sociales (42 % en 1985 contre 39,8 % en 1970 (cf. tableau n°7) et dans le PIB (11,3 % en 85 contre 7,4 % en 1970, (cf. tableau n°8)
Tableau n°8 : Evolution des prestations sociales en France en pourcentage
du PIB
|
|
1960 |
1970 |
1975 |
1982 |
1983 |
1985 |
|
Santé |
4,8 |
6,6 |
7,9 |
9,0 |
9,0 |
9,2 |
|
Maternité, famille |
4,0 |
3,9 |
4,2 |
3,8 |
3,8 |
3,7 |
|
Emploi |
0,2 |
0,4 |
0,9 |
2,5 |
2,8 |
2,9 |
|
Vieillesse, décès, survie |
4,9 |
7,4 |
9,0 |
10,9 |
11,1 |
11,3 |
|
Ensemble des prestations |
14,6 |
18,6 |
22,2 |
26,2 |
26,7 |
27,2 |
Source : Rapports annuels sur les comptes de la Nation.
La progression de ces dépenses vieillesse pose de graves problèmes financiers qui n'ont cessé de s'accroître, comme le montre le tableau n° 2 où l'on constate que le solde de l'assurance vieillesse passe de - 7,5 milliards de franccs en 1985, à - 18,7 milliards de francs en 1990 !
Le système de répartition actuel impose une charge de financement de plus en plus lourde compte tenu de la multiplication du nombre des retraités (effets du vieillissement et de l'abaissement de l'âge de la retraite) par rapport à des actifs de moins en moins nombreux.
Dans tous les cas, la croissance de ce type de dépenses tend à remettre en cause le processus de revalorisation des retraites et à se traduire par un freinage dans la progression de leur pouvoir d'achat :
Alors que celle-ci s'est faite au rythme de 7 % par an en moyenne entre 1975 et 1983, elle s'est seulement réalisée au rythme de 3,3 % l'an entre 1984 et 1985 et n'augmente plus que de façon négligeable, ce qui laisse peser le risque d'une perte de pouvoir d'achat des retraites à plus ou moins long terme.
En ce qui concerne le domaine de la santé, la tendance à l'accroissement de ces dépenses est une donnée structurelle bien connue, au point que certains envisagent que ces dépenses de santé absorbent la totalité du revenu national... en l'an 2000.
Tout se passe comme si le développement de la société industrielle s'accompagnait d'une évolution socio-culturelle caractérisée par la perte d'autonomie, et un besoin croissant d'assistance se traduisant, dans le domaine de la santé, par une médicalisation croissante de tous les problèmes de mal être.
On assiste à l'augmentation de l'offre de soins (multiplication du nombre de médecins et des personnels para-médicaux), à l'augmentation de la demande de soins, qui s'élève avec l'amélioration de l'éducation et l'élévation du niveau de vie;
On constate également l'accroissement du coût des soins médicaux lui-même dû à l'usage d'un matériel de plus en plus sophistiqué et coûteux, notamment dans les hôpitaux.
Des efforts sont déployés dans nos pays industrialisés, en France en particulier, pour limiter la progression de ces dépenses de santé, notamment sous la forme d'une réduction du remboursement de certains médicaments, de la création d'un forfait hospitalier, du contrôle de la progression des tarifs médicaux...
Cela s'est traduit par un freinage dans la progression du pouvoir d'achat des prestations en nature de l'assurance maladie (+ 5,5 % en 1975-82, 4,3% entre 1984 et 1985, taux presque nul à présent).
Mais peut-on aller plus loin sans prendre le risque de pénaliser les plus défavorisés, ceux qui ne peuvent se payer des assurances privées ?
Il conviendrait d'ajouter que les prestations familiales, dont le pouvoir d'achat a le moins progressé entre 1975 et 1985 , devraient désormais augmenter pour lutter contre le vieillissement démographique et pour répondre à la demande d'aide de nombreuses mères de famille, victimes d'un divorce ou d'une séparation, sans profession et qui ne peuvent s'insérer sur le marché du travail.
Tout cela fait qu'on voit mal comment on pourrait réduire , voire contenir, la part des prestations sociales dans le PIB sans prendre le risque d'une régression sociale.
◊ La progression des dépenses de chômage
Il est désormais clair que la reprise économique, à supposer qu'elle s'amorce et se confirme , ne réglerait pas le problème du chômage et des dépenses qui lui sont liées.
A partir du moment où les exigences de compétitivité, nécessaires au rétablissement de l'équilibre extérieur, nous obligent à miser sur la recherche de gains de productivité, ceux-ci supposent une accélération des processus d'informatisation et de robotisation.
Ces processus, en cours ou à l'œuvre, s'exercent au détriment de l'emploi (à court et moyen terme tout au moins) de sorte que le sous-emploi tendra à persister, malgré la reprise économique.
Il semblerait que cette tendance persisterait même dans l'hypothèse d'un plus grand partage du travail, c'est à dire dans l'hypothèse d'un développement des formes d'emplois à horaire flexible et à temps partiel.
Il subsistera donc également un manque à gagner du côté des recettes de la protection sociale, notamment dans les régimes d'assurance où les cotisations sont assises sur les revenus professionnels.
Cela devrait se traduire par une augmentation des taux et des dépenses supplémentaires pour les chômeurs durablement voire définitive- ment exclus du marché du travail.
b - Les problèmes d'efficacité et de légitimité de la protection sociale malgré la reprise économique.
Il est vrai que deux types de problèmes devaient un jour ou l'autre se poser:
- d'une part celui de l'efficacité du système de protection sociale du fait de sa conception et de son organisation,
- d'autre part celui de l'utilité ou de la légitimité d'un système ayant d'abord et avant tout été construit pour la protection des actifs et particulièrement des salariés.
◊ Sur le plan de l'éfficacité, :
on peut affirmer que la reprise économique, nécessairement limitée par suite des risques de relance de l'importation et d'aggravation du déficit extérieur, ne permettra pas de faire l'économie d'un effort de rationalisation et d'amélioration de l'efficacité redistributive du système actuel de protections sociale.
Le système français de protection sociale est complexe. Cette complexité tient :
- à la diversité des organismes (il existe quelques 600 caisses de retraites complémentaires pour la couverture de ce seul risque, plus 120 régimes de base).
- au manque de coordination de ces organismes qu'on observe notamment entre les institutions dispensatrices de l'aide sociale et les CAF (Caisses d'allocations familiales) : la distribution de l'aide sociale par les DDASS ou les BAS n'est ou est mal coordonnée avec l'action sociale menée par les CAF.
- à la difficulté de la législation.
- à la variété des prestations : les prestations légales sous conditions de ressources créées dans les années 70 dans la branche famille (allocation de parent isolé, allocations aux adultes handicapés, allocations aux orphelins...) n'ont pas supprimé la plupart des prestations extra-légales existantes.
Cette complexité et cette lourdeur administrative présentent au moins trois types d'inconvénients :
- elles rendent le système difficile et coûteux à gérer.
- elles exercent un effet discriminant à l'encontre des catégories les plus défavorisées qui, plus que les autres, sont rebutées par les démarches administratives.
- elles rendent le système opaque ce qui ne permet pas d'en mesurer l'efficacité redistributive (on ne dispose toujours pas de comptabilité par catégories de bénéficiaires, de sorte qu'on ne peut pas savoir ce que chacun reçoit ou distribue en termes nets) et limite l'effet redistributif lui-même.
Le système remplit assez bien sa fonction redistributive au plan horizontal (des biens-portants aux malades, des actifs aux retraités, des célibataires et ménages sans enfants aux chargés de famille, de ceux qui ont un emploiaux chômeurs).
Le système est toutefois encore insuffisamment redistributif au plan vertical (des riches aux pauvres) et cela en dépit d'un renforcement des mécanismes de solidarité que l'on a introduit à différents niveaux :
- création et multiplication de prestations sous conditions de ressources,
- relèvement du minimum vieillesse et des pensions,
- généralisation de l'assurance maladie,
- déplafonnement de l'assurance maladie.
Il subsiste des effets pervers liés à l'existence de certaines lacunes dans l'organisation et dans le fonctionnement du système : non prise en compte des différences d'espérance de vie dans la branche vieillesse
(sont pénalisés les gens qui entrent très tôt dans la vie active et qui vivent moins longtemps, les ouvriers)
On peut citer également le problème de la disparité des taux des cotisations sociales, pour des droits à prestations identiques (les salariés du régime général et les salariés agricoles sont perdants) ; le non dégrève- ment de cotisations lorsque les deux conjoints travaillent (à revenus identiques, un couple d'actifs cotise plus pour une protection qui n'est pas meilleure, sauf pour les prestations d'assurance stricto sensu).
Ces effets pervers s'ajoutent à ceux observés dans les transferts réalisés par les finances publiques : les catégories moyennes et supérieures profitent plus que les autres des biens et services collectifs.
◊ Sur le plan de l'adaptation du système de protection sociale aux exigences nouvelles de la société :
la reprise économique ne fera pas disparaître comme par enchantement la crise de légitimité que connaît la protection sociale.
La protection sociale n'est-elle pas génératrice d'irresponsabilité, de dislocation des réseaux traditionnels de solidarité familiale et de voisi- nage ?
Autant d'interrogations qui appellent une adaptation du système actuel. Cette adaptation ne peut évacuer le problème du fond qui paraît désormais posé par la montée du chômage de longue durée et par l'émergence de la nouvelle pauvreté.
Ne faut-il pas, pour le résoudre, relâcher les liens entre le travail et le droit à prestations ?
Notre système de protection sociale a été fondé et reste centré sur une conception professionnaliste.
Celle-ci privilégie les mécanismes d'assurance (on ne reçoit à titre essentiel que parce que l'on acquiert des revenus d'activité sur lesquels les organismes de la protection sociale prélèvent des cotisations).
On a certes mis en place des mécanismes de solidarité, mais ceux-ci restent subsidiaires. Ces derniers ne devront-ils pas à l'avenir être renforcés et s'inscrire dans une conception plus universaliste de la protection sociale ?
Dans le prochain cours, nous aborderons le deuxième volet de notre problématique, c'est-à-dire l'interrogation que l'on formule sur la protection sociale, cause de la crise.